十八大以来，习近平总书记在多个场合提出"国家治理现代化"问题，他认为："国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。"（《人民日报》2014年1月1日《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》）习近平总书记对于"国家治理能力现代化"问题尤其关注，他在2014年2月17日《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》上认为："治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。同时，还要看到，国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。"

同时，习近平总书记指出："人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。"（《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》）。张德江委员长曾在浙江考察时就曾经要求，从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平。

本文所说的基层人大是乡镇一级的人大代表与组织的总称，是我们国家人民代表大会制度的基础，面向最基层的选民和百姓。基层人大代表与组织具有基础性、多样性和参与性特点。从国家治理而言，基层人大是推进、保证国家治理现代化的重要平台和基础，而其中最核心的就是有利于实现治理能力的现代化。

二 

基层人大的基础性有利于实现治理的人民性。治理的现代化，根本的是治理的人民性，社会治理在强化约束的同时，需要有效观照社会成员的普遍利益与价值，解决人民群众最关心、最迫切的问题才是治理的出发点与根本归宿。治理能力现代化最核心的标准就是党和政府把人民对生活的美好期望通过一系列合理合法的制度安排变成现实，满足人民的需求。基层人大代表是由选民直接选举产生的，工作在本选区，生活在选民中，与人民群众有着天然的联系，能够直接听取群众意见、反映群众意愿，能够及时反映群众诉求、化解社会矛盾，自然有助于实现治理的人民性。而基层人大组织作为最基层的人大组织，开展的相关活动调研，都紧扣百姓息息相关的生活、工作，如小区治理、扶贫攻坚、环境污染、入学就业等，基层人大对于基层政府的监督最能实现人民的诉求。

基层人大的多样性有利于实现治理的融合性。联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的报告中将曾对"治理"如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理能力的现代化需要治理者对于社会功能的整合和社会力量的融合，而基层人大代表的多样特点性，最能体现人民群众的广泛参与性，目前基层人大代表的组织设计要求增加一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例，引入新的社会阶层代表。基层人大代表的组织设计最能反映社会的不同方面与不同阶层的多样性诉求，基层人大的多样性有助于实现不同利益相关人的调和和融合，推进治理的现代化。

基层人大的直接参与性有利于实现治理的有效性。治理作为治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，治理的现代化首先要求治理的有效性。人民代表由人民群众直接选举产生，并对之实行直接监督，基层人大代表直接参与各项公共事务和社会治理，直接参与重大问题的落实，直接参与社会各项事务的监督。基层人大对于公共事务的直接参与，充分落实公民参与的权利，有效保障公民进入参与过程，充分的表达意愿，有效地参与决策。在保障公民权利的基础上激发公民的参与热情，增强人民的信任和支持，为基层政权合法性构建提供基础，为治理的有效实现搭建了平台。

三

当然，目前基层人大在推进治理现代化、落实人民当家做主权利的过程中还存在着种种问题，如代表履职能力较弱，调研活动针对性不强，监督的实效性不足等，必须通过基层人大的规范性建设，促进治理能力的现代化。

要强化履职担当。受成长环境、知识机构、意识水平、职业要求等因素的影响，当前基层人大代表在履职中存在一些问题，这在一定程度上阻碍了民主政治建设的深层次推进和社会治理的现代化演进。对于基层治理而言，因为代表是基层百姓的代理人，所以提升代表的履职能力，强化责任担当更为重要。要严格代表选举程序，规范提名推荐工作，提高差额选举比例，积极推行竞争性选举；要加强学习培训，创新学习形式，丰富学习内容，提升代表履职水平，强化为民、负责、担当意识，树立代表形象；要完善制度体系，完善代表服务保障机制，建立代表履职激励机制，优化代表履职监督机制，整合制度优势。

要提高调研水平。基层调研要有基层人大的特点。一是课题要贴近基层。要围绕基础性、全局性问题开展调研；要敢于触及热点问题，体察社情民意；要多关注百姓的呼声，群众的意见，合适的情况下可以采用公开征集的方式。二是组织形式要多样化。要精心准备方案，要多邀请一线人员和专家参加；方式要灵活，多采用点面结合、好差结合、明察暗访和上下联动等开展方式；要注重整体情况，也要关注个案，避免表面化和片面性。三是研究要透彻。要透过现象把握本质，找出规律性和普遍性的东西，找到解决问题的有效办法。调研报告要去粗取精、去伪存真，有鲜明的主张、新颖的观点、可靠的依据、翔实的内容，提出有理有据切实可行的意见和建议。

要提升监督实效。基层人大的监督力量比较弱，基层人大的监督问题不仅仅是"敢不敢"的问题，更重要的是"会不会"、"有没有能力"的问题。一方面要提高代表本身的监督水平，另一方面可以建立监督专家咨询库，将各行业的专家以及有经验、有责任心、有充足时间和广泛人脉的老领导等纳入咨询库，作为日常监督力量的重要补充。加强监督的有效性管理，监督的计划安排要科学，抓住重点问题和人民群众关心的热点难点问题开展监督。要综合运用多种监督方式，提高监督实效，灵活使用现代电子工具，监督过程可以尝试视频直播，增强刚性约束。监督要重问题整改，这是根本目的，要改变监督对象上报整改措施就是监督结束的思维定势，加大跟踪检查，对那些综合性强、涉及面广、破解难度大的具有全局性、长远性、根本性的重大问题，要综合运用调查、听取专项工作报告、视察、执法检查等多种方式进行连续监督、跟踪监督，力争问题得到根本解决。

（淮安市清江浦区浦楼街道办事处人大工委 傅根生）