关于《淮安市文物保护条例（草案）》
起草情况的说明
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淮安市人民政府
现就《淮安市文物保护条例（草案）》[以下简称《条例（草案）》]的起草情况，作如下说明：
一、立法的必要性
文物是不可再生的文化资源，也是一个城市发展的重要见证物，在社会主义精神文明和物质文明建设中具有积极作用，出台具有淮安特色的文物保护条例将会为我市的文化遗产保护与利用工作提供法律层面的保障。
（一）为进一步加强我市物质文化遗产的保护提供法律保障。淮安是国家级历史文化名城，历史悠久，人文底蕴深厚，有6000多年的文明史和2200多年的建城史，我们的祖先为我们留下了丰富的物质文化遗产，根据最新的文物普查资料统计，我市现有各级各类不可移动文物点1600处，其中包含世界文化遗产1处，全国重点文物保护单位11处，江苏省文物保护单位24处，市级文物保护单位147处。国有收藏单位珍藏有各类文物18534件（套），其中国家三级以上珍贵文物2641余件（套），包含一级文物226件（套），二级373件（套），三级2042件（套）。保护好祖先留给我们的丰富多彩的物质文化遗产是当代淮安人义不容辞的责任和义务，《条例》的起草可以帮助我们依法统筹处理好文物保护与利用、文物保护与城乡建设、文物保护与经济发展、文物保护与民生改善之间的关系，为进一步加强我市优秀物质文化遗产的保护提供法律保障。
（二）为进一步加强我市物质文化遗产的活化利用提供法律保障。我市独特的地域文明和发展历史决定了物质文化遗产面广量大、种类复杂，境内有体现新石器时代江淮文明的重要遗址青莲岗遗址，有中国大运河发展史上最具科技价值的水工遗产清口水利枢纽、洪泽湖大堤，有中共中央华中分局旧址、苏皖边区政府旧址、黄花塘新四军军部旧址等一批革命文物，有周恩来、吴承恩、罗振玉、刘鹗、周信芳、郎静山等一批名人故居，在做好保护的前提下依法加大对文物的活化利用，可以让文物保护工作更好地融入到当代经济社会发展、保护的成果更多惠及民众，发挥文物在经济社会发展中提质增效的作用。可以让文物保护工作更好地服务于我市的经济社会发展，在生态市示范建设、特色小镇建设、发展全域旅游等市委市政府的重大战略中发挥文物工作应有的作用。
（三）为进一步形成"人人保护文物"的社会合力提供法律保障。近年来，我市的文物保护工作在市委市政府的正确领导下，取得了显著的成绩，但文物工作也存在着明显的薄弱环节，和市委市政府对文物工作的要求，和广大人民群众对文物工作的期待有着明显的差距，如文物工作的社会知晓度、公众参与度还较低，建设性破坏、法人违法造成的文物损毁事件时有发生并引起国内多家媒体的关注，区域之间文物工作的保障水平还不均衡，社会力量参与文物保护工作还有待破题，因此需要通过地方性的条例来进一步明确各级政府、各有关部门的责任，鼓励社会力量来参与文物保护工作，进一步发挥文物在教育民众，培养青少年爱国爱家乡的情操等方面的作用，使文物工作能更好地展示城市文明、凝练城市特色、增强城市吸引力。
二、立法的可行性
（一）基础条件较好。近年来我市各级党委、政府对文物工作的重视程度不断提高，文物工作的体制机制不断健全完善，文物资源家底情况基本摸清，世界遗产实现零的突破，一批重要文物得到有效保护，文物保护意识正在不断深入人心。2015年市委、市政府制定并印发了《关于推动文化建设迈上新台阶实施意见》。今年初，市政府召开了文物工作会议，出台了《市政府关于加强新时期文物工作实施意见》，调整成立了淮安市文物保护管理委员会和大运河淮安段遗产保护管理领导小组，这些为我市的文物保护与管理工作提供了良好的社会氛围、制度保证和组织保障。
（二）立法依据充分。国家和省级层面已先后出台了《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《江苏省文物保护条例》、《江苏省历史文化名城名镇保护条例》等有关法律法规，中央和省级层面针对做好新时期文物工作也出台了系列文件和政策，这些为我们的立法工作提供了充分的依据。
（三）符合形势要求。十八大以来，习近平总书记多次就加强文物保护、传承优秀传统文化作出重要指示，提出"保护文物也是政绩"等重要论述。省委书记李强同志对我省文物工作做出重要批示，省政府专门召开了全省文物工作会议，出台了《关于进一步加强文物工作实施意见》。淮安市委市政府高度重视文化遗产保护工作，积极发掘文化遗产资源，努力擦亮历史文化遗产金名片。做好文物保护工作已成为全社会的共识，文物保护工作进入了一个重要的战略机遇期。适时起草出台《条例》既符合形势需要，也回应了社会关切。
三、起草的主要过程
（一）调研准备。2016年，市人大将《淮安市文物保护条例》确定为立法调研项目。2016年9月至1月，市人大组织前往文物保护立法工作开展的相对较好的苏州、常州、西安等城市进行了实地调研学习，在充分调研的基础上。于2016年12月形成了《淮安市文物保护条例立法调研报告》。
（二）组织保证。2017年1月，市人大常委办公室将《淮安市文物保护条例》正式列为2017年立法计划。市政府明确我局为起草单位。我局高度重视，成立了领导小组，制定了工作方案，聘请省内知名专家，并联合淮阴师范学院共同开展《条例》起草工作。
（三）起草修改。2017年2月至5月完成了《条例（草案）》的起草修改工作，期间我们多次召开座谈会，赴县（区）实地调研、广泛听取社会意见，市人大两次组织召开《条例（草案）》征求意见座谈会，对《条例（草案）》进行研讨，经多次修改于5月初完成了《条例（草案）》的初稿，并于5月11日，将《条例（草案）》的送审稿、起草说明、对照表等材料报送至市人大、市法制办。
（四）论证完善。5月25日，市法制办对《条例（草案）》（送审稿）提出修改意见，根据市法制办的修改意见，5月31日，再次对《条例（草案）》进行修改，并报送至市法制办。草案送审稿完成后，分管副市长王红红同志组织相关同志对《条例》逐条逐字进行研究，并提出了指导性意见。
四、《条例（草案）》的主要内容
《条例（草案）》共设42条。第1条至第8条：对制定《条例》目的、适用范围、工作原则、职责分工等作出了规定，明确市级政府与县区政府及政府各部门的文物保护职责，确立文物保护基金制度、志愿者队伍制度，理顺文物保护的体制与机制，形成全社会共同保护文物的工作合力；第9条至第30条：对文物保护作出了规定，加强和完善不可移动文物保护的措施，特别是对淮安首个世界文化遗产以及非国有不可移动文物保护措施。完善历史文化村镇、街道和古民居的保护措施，以及革命纪念意义的不可移动文物的保护措施；第31条至第35条：对文物利用作出规定，提出要促进合理利用，在确保文物安全前提下，尽可能丰富利用的方式；第36条至第41条：对法律责任作出规定，强化文物违法行为的法律责任。第42条为附则，明确《条例》实施日期。
五、《条例（草案）》的创新点
一是完善文物保护的体制机制，提出了政府主导、社会参与、属地管理的工作原则，明确规定市、县（区）、乡（镇）人民政府和各类园区管委会的职责，从而形成通力合作保护文物的工作机制。
二是鼓励和促进文物保护多元投入机制，明确社会力量参与文物保护的法律地位、权利、义务、方式和扶持措施，鼓励建立文物保护志愿者队伍。
三是完善不可移动文物保护管理体系，特别是对淮安首个世界文化遗产大运河的保护与管理提出明确的要求，对维护大运河文化遗产的完整性和真实性从法律层面上给予了保障。
四是结合我市非国有不可移动文物较多的实际情况，对非国有文物所有权人的权利和义务给予明确界定，对如何维护非国有文物安全提出明确要求，有利于调动多种力量共同参与文物保护。
五是对保障地下文物和文物埋藏区的安全作出创新性规定，进一步明确了部门之间的合作机制和各部门的工作职责，完善管理措施。
六是突出文物利用应当确保文物安全，遵循合理、适度、活化和可持续的原则，支持和鼓励文物保护单位、博物馆、纪念馆等利用馆藏资源开发创意产品，打造地方特色文化创意品牌。市、县（区）人民政府应当为社会资本参与文化创意产品的开发、经营等活动提供指导，支持和引导企事业单位通过市场方式扩大文物资源利用方式和效益。
总的来讲，《条例（草案）》的淮安特色较为明显，针对性和可操作性比较强，总体上符合上位法的要求和我市文物保护的实际需要。