“市、辖市（区）人民政府及其有关部门应当指导企业做好复工复产准备工作，督促企业在疫情防控达标前提下复工复产；细化复工复产保障方案，帮助企业协调解决职工返岗，以及口罩、消毒用品等防控物资购置问题；帮助企业拓宽招工渠道，推进线上供求匹配对接和远程招聘。”这是2020年2月9日常州市人大常委会在抗疫第一时间作出的《关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情 切实保障人民群众生命健康安全的决定》中的明确规定，用制度推动政府和企业一手抓疫情防控、一手抓复工复产，全国人大第一时间报道了常州人大的这一做法。

　　自获得地方立法权以来，常州市人大及其常委会坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，积极作为、主动担当、勇于探索、敢于创新，先后制定了《常州市历史文化名城保护条例》《常州市天目湖保护条例》《常州市文明行为促进条例》等9部地方性法规，充分发挥了立法在市域治理体系和治理能力现代化中的引领和推动作用。

　　坚持“三个主导” 践行立法为民

　　在市委全面依法治市委员会立法协调小组第一次会议上，市人大常委会副主任盛建良明确指出：“要始终坚持以人民为中心的发展思想，积极探索人大在表达、平衡、调整社会利益关系中的重要作用，确保制定的每一部法规都合民意、暖民心。”

　　“地方人大如何健全主导立法工作的体制机制，充分发挥其在立法工作中的主导作用，是新时代地方立法工作亟待解决的新课题。”常州市人大常委会法工委主任周智夏介绍说。近年来，我们在立法主导方面，通过坚持“三个主导”来践行立法为民理念。

　　主导法规立项。科学编制立法规划和立法计划，坚持问题导向，针对问题立法，以立法解决问题；注重地方立法空间和必要性，注重解决地方事务和创制性立法，注重生态环保、民生等重点领域立法；认真梳理历年人大代表和政协委员的意见建议，围绕社会关注、群众关心的热点难点问题确定立法项目。常州市首个五年立法规划29件立法项目中，人大自主立项占比超过50％，法规立项逐步由“等米下锅”变为“点菜上桌”。

　　主导法规内容。牢记初心使命，强化立法担当，直面矛盾不回避，解决问题不敷衍，敢于善于在矛盾的焦点上砍一刀。对行政机关，既赋予必要的权力和手段，又加大监督力度、明确法定责任，推动部门信息共享、协同治理。对行政相对人，以尊重和保障公民权利为优先选择，坚持公众参与、公开透明，坚持赋予更多权利、少设或不设义务，审慎设定行政处罚、行政许可、行政检查等管理手段。如通过主导制定道路交通安全条例，统筹推进了交通影响评价、护栏设置等制度的确立。文明行为促进条例将社会主义核心价值观融入地方立法，确立文明行为倡导和不文明行为重点治理两张清单，建立倡导激励和协同治理机制，着力提升公民文明素质和社会文明程度。

　　主导立法过程。不断完善人大主导立法过程的体制机制，出台了制定地方性法规条例、地方性法规起草工作规则、重大利益调整咨询论证工作规范等10个法规、规则，形成了“1+10”制度体系，实现人大主导立法过程的制度化、规范化、程序化。在起草阶段，建立法工委、一审工委、司法局和起草单位四方联动机制，法工委、一审工委提前介入，及时了解重要内容和制度设计，提出针对性的意见建议，对立法工作实施全程“领跑”。在审议阶段，通过新闻媒体广泛征求意见，深入社区、企事业单位、立法联系点等调查研究，充分听取人大代表、政协委员和社会公众的意见建议，邀请基层一线工作人员深度参与法规草案修改，邀请立法、语言文字专家进行咨询论证。法制委坚持以数天封闭式会议的形式逐条进行审议修改，常委会审议表决坚持时间服从质量，如道路交通安全条例实行“两审三通过”、住宅物业管理条例实行“隔两次审议”。

　　探索“三个创新” 破解治理难题

　　坚持立足常州、服务常州，结合地方实际，突出地方特色，确保制定的每一部法规都立得住、行得通、真管用。常州市人大积极探索新时代城乡管理新方式，注重通过立法创新破解社会治理难题，将创新优势转化为治理效能。

　　突出前瞻引领。注重对经济社会发展趋势的研究，通过立法引领改革、推动发展。如历史文化名城保护条例设立专章规定历史文化遗产的利用与传承，在全国同类立法中走在前列。住宅物业管理条例建立业主大会备案制度，为业主大会实体化运行打下制度基础。道路交通安全条例对交通新业态进行引导规范，对自动驾驶汽车作出前瞻性规定，填补了立法空白。推进制度创新。针对每部法规，深入研究相关领域治理中的痛点难点，围绕问题进行制度创新，提升治理效能。如电梯安全管理条例对既有住宅加装电梯作出制度性规定，并授权市政府制定具体办法，解决了人民群众普遍关心的老旧电梯改造、老旧小区增设电梯等问题。人民日报、新华社等国家级媒体也对此进行了宣传报道。住宅物业管理条例规定建立物业管理公共服务平台，解决业主大会召开难的问题；道路交通安全条例要求建立全市统一的停车泊位信息共享机制，解决城市停车难的问题等。

　　构建协同机制。以立法打造共建共治共享社会治理新模式，通过住宅物业管理条例、道路交通安全条例等推动网格化管理、第三方参与、购买服务制度的确立。探索开展区域协作，天目湖保护条例要求与水源上游地区建立沟通协作机制，2019年7月，市人大常委会主要领导带队赴安徽宣城，商讨双方共建环境保护区域立法协作机制。

　　突出“三个强化” 维护法制权威

　　徒法不足以自行。常州市人大不仅认真做好法规的“制定篇”，而且通过“三个强化”，努力谱写好法规的“实施篇”和“监督篇”。

　　强化地方立法宣传。坚持将法规宣传贯穿人大立法全过程。以开展立法调研、召开各类座谈会、在《常州日报》发布公告公开征求意见的方式，深入宣传法规的制定背景、起草情况。常委会审议时，通过常州广播电视台、常州日报等媒体宣传法规审议情况。批准后，及时在常委会公报、常州日报等媒体上全文公布。正式施行前，采用新闻发布会、电视微访谈、专题报道、系列解读等多种方式，广泛宣传法规的主要内容、制度设计等。

　　强化配套文件督査。对常州市地方性法规要求政府及其部门制定配套文件的出台和报备情况进行监督检査，督促其在法定期限内及时制定相关配套文件，推动本市地方性法规落地、落细、落实。如今年3月，对常州市地方性法规要求制定的具体规定、专项规划、技术标准等开展了专项督查；4月，市人大常委会首次听取了市人大常委会法工委关于备案审查工作情况的报告。

　　强化法规实施监督。建立法规实施情况报告制度和监督机制，明确法规施行满2年需要报告实施情况。本届以来，每年都组织执法检査或执法调研，推动法规的实施，如2018年对历史文化名城保护条例开展执法检査、专题询问并进行评议；2019年对天目湖保护条例开展执法调研。今年4月30日，常州市十六届人大常委会第25次会议听取和审议了市政府关于《常州市电梯安全管理条例》贯彻实施情况的报告。委员们认为，该条例自2018年3月1日施行以来，市政府及相关职能部门认真履行法定职责，强化落实监管措施，全市电梯安全形势平稳，法规实施效果良好，立法宗旨和立法原则得到了较好的贯彻。通过检查督查评估了法规的实施效果，促进政府依法行政、主管部门依法履职。

　　夯实“三个基础” 保障立法质量

　　2019年1月9日下午，江苏省十三届人大常委会第七次会议进行最后的议程，表决南京、常州等市人大常委会提交的8件地方性法规，常州市报送的《常州市住宅物业管理条例》获全票通过。同时，该条例也成为全省首批立法精品示范工程项目。

　　立法能力是保障立法质量的基础。常州市人大及其常委会坚持以辅助平台为依托，以调研培训为抓手，既练好“内功”，又用好“外脑”，不断提升立法能力，提高立法质量和效率。

　　加强辅助平台建设。设立覆盖全市，由镇(街道)村(社区)、企事业单位组成的15个立法联系点，扎根基层听民意、汇民智；建立立法专家咨询制度，聘任省社科院、南京大学等单位的35名专家学者担任立法咨询专家，立足专业解难题、求良策。与常州大学合作创设了地方立法研究院，开展前沿理论研究、实证调查、委托起草、人才联合培养等工作，为立法提供智力支持和人才支撑。

　　加强立法调查研究。积极开展立法理论和实务研究，由常委会分管领导牵头成立课题组，围绕立法工作的各个环节，每年确定一个地方立法调研课题，先后完成了“地方立法实效性研究”“地方立法立项研究”“地方立法起草研究”“地方立法审议研究”等课题，形成系列研究成果，其中部分论文获得了省市表彰并在省市研讨会上交流。

　　加强立法学习培训。注重新出台法律法规和政策的学习，坚持常委会审议会前学法制度、使立法与时代同步、同改革同频。积极参加全国人大、省人大组织的各项培训活动，先后与市委组织部在厦门大学、暨南大学联合举办两期地方立法专题培训班，多次邀请全国人大、省人大的领导专家来常作专题讲座。

　　当前，常州正在全力推进工业智造、科教创新、文旅休闲、宜居美丽、和谐幸福明星城建设，推进工业高质量发展、城乡融合发展、民生保障走在前列，市人大及其常委会将充分发挥立法的引领推动作用，为“五大明星城”和“三个走在前列”提供坚实的法治保障。 （严九石 刘志军）