人大监督是依据宪法法律开展的、具有法定权威的监督。2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了监督法，以法律的形式确认和规范执法检查权，对执法检查的主体对象、程序内容、方式方法等作了明确规定。作为地方人大常委会履行监督职能的重要方式，执法检查是促进“一府一委两院”依法行政，公正司法，树立法律权威，推进依法治国的重要抓手。栗战书委员长强调，人大执法检查就是“法律巡视”，是行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把“利剑”。在新时代下如何强化执法检查工作，切实提升执法检查实效，当好依法治国的维护者、推动者，是地方人大常委会的一个重要课题。
一、执法检查模式及推进中存在的问题
2016年10月清江浦区一届人大常委会成立以来，先后开展多部法律法规的执法检查工作。2017年开展《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国食品安全法》实施情况检查；2018年开展《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国食品安全法》实施情况检查；2019年开展《中华人民共和国水污染防治法》、《淮安市文明促进条例》、《淮安市市容管理条例》实施情况检查；2020年开展《土壤污染防治法》、《安全生产法》及《江苏省安全生产条例》实施情况检查。
清江浦区在初期的执法检查模式主要是：区人大常委会确定检查议题后，以相关工作委员会及人大代表为主体，成立执法检查组，由区政府有关单位和部门做好视察调研、座谈交流和工作汇报等检查安排，检查组形成执法检查工作报告，主任会议讨论研究后提交区人大常委会审议，审议意见交“一府两院”办理落实。这种模式基本上是区人大常委会与“一府两院”之间的互动，执法检查效果受到一定影响，主要表现在：
1、检查主体专业化程度较低。部分法律法规内容条款较多，专业性较强，检查人员没有一定的专业知识难以胜任。执法检查组主要由相关工委和人大代表组成，人员法律素养、专业能力参差不齐，在一定程度上存在“外行检查内行”现象。
2、执法检查缺乏精细谋划。执法检查组前期调研不够深入，对检查重点研究的不深；没有系统开展执法检查培训，对法律法规把握不透；没有制订系统的检查方案。由此导致检查常常流于形式，查找问题不深不透，提出的建议意见缺乏针对性和可行性，执法检查报告质量不高。
3、执法检查方式较为单一。执法检查一般采取听取汇报、实地察看、召开座谈会等方式进行，检查前由被检查的相关单位部门预定路线，检查中按事先安排进行，随机抽查较少，暗访的方式更少，因此易造成执法检查走过场，难以全面了解真相、把握实情。
4、执法检查成效不够显著。存在“重检查轻落实”现象，对常委会审议意见落实缺少跟踪督查机制，更缺乏持续有效监督，导致执法检查实效不明显。
5、执法检查公开不到位。由于未建立系统的执法检查公开制度，导致从选题、调研到后续的整改反馈都成为人大“内部的事”，透明度和关注度低，影响了执法检查效果。
二、清江浦区“链式”执法检查的实践与成效
基于执法检查初期存在的诸多问题，清江浦区人大常委会对加强执法检查的实效性作了积极探索，从精选检查议题、提升检查能力、做好前期调研、制订检查方案、实施执法检查、撰写检查报告、开展审议监督、跟踪监督落实、依法公开监督等九个环节入手，开展“全链条式”执法检查（以下简称“链式”执法检查，如图1所示），九个环节环环相扣，形成“闭环”管理，确保执法检查不“走过场”，取得实实在在的效果。
图1 “链式”执法检查图
（一）突出重点，精选监督议题
选准执法检查议题是搞好执法检查的重要前提，区人大常委会按照“少而精、求实效”的原则，始终聚焦省、市人大统一部署和区委、区政府年度中心工作，聚焦人民群众普遍关心、反映强烈的热点、难点问题，每年有针对性地选择2至3部法律法规作为监督议题。区人大常委会通过走访群众、征询代表建议意见、征求部门单位意见等途径，公开征集监督议题，及时征求同级党委意见，并向同级政府通报，确保执法检查的重点与党委部署同频共振，与政府工作同向发力，与群众关注同心协力。近年来，区人大常委会重点围绕食品安全、生态文明、安全生产、文明创建等领域开展执法检查，取得了较好的社会效果。
（二）精细谋划，提高执法检查的针对性
周密的准备工作，是提升执法检查实效的必备基础。区人大常委会从提升执法能力入手，过细做好执法检查的准备工作。
1、提升执法能力
执法检查组成员的政治素质、法律素质、业务素质是决定执法检查质量的关键因素。根据监督法的有关规定，执法检查组由人大常委会组成人员、专门委员会组成人员构成，可以邀请本级人大代表参加。为提高执法检查组专业水平，区人大常委会在执法检查中组织一定数量的专业代表参与，有时还会邀请有关专家参与检查。如对安全生产“一法一条例”执法检查中，区人大常委会邀请了几位市安监专家库的专家全程参与检查。为尽快熟悉有关法律法规，区人大常委会制订会前学法制度，对检查组成员和区人大机关所有人员开展学习培训，邀请专家学者解读法律法规，讲解专业知识。区人大常委会还利用基层人大讲习所、人大履职平台、微信发布平台等载体开展线上线下培训学习。
2、开展前期调研
从立项到实施期间，区人大常委会超前谋划，深入基层群众和有关单位部门，组织开展前期调研，就执法检查的内容、重点、领域、方式等征求意见，初步掌握该法律的实施和执行情况，梳理存在的问题，明确检查的重点，初步拟定较为完备的检查方案。
3、制定检查方案
在前期调研基础上，组织检查组成员就执法检查的内容、方式、时间、步骤开展分析讨论，拟定执法检查初步方案，要求方案具体明确、内容重点突出、时间松紧适宜、方法简易实用。由常委会主任会议研究通过后启动实施。
（三）创新方式，加强执法检查科学性
1、多种形式开展执法检查。近年来，区人大常委会采取问卷调查、走访座谈、抽样调查、明查暗访等方式创新开展执法检查。一是注重全面检查与抽样检查、随机抽查、重点抽查相结合。在全面检查和部门自查的基础上，对法律法规实施过程中的一些突出问题进行重点抽查，开展深度剖析，多层次、多角度深入了解情况。在《淮安市市容管理条例》检查中，针对小区违建问题，区人大常委会在区政府自查基础上，对乱搭乱建的2个重点小区进行重点抽查，剖析原因，从而对面上违建情况有了更深层次了解。二是注重明查与暗访相结合。为打破“线路预定被人牵着鼻子走”的被动检查局面，区人大常委会积极开展暗访，如食品安全执法检查中，检查组采取“四不两直”方式，突击暗访辖区餐饮单位、蔬菜批发市场、生猪屠宰场，掌握食品安全监管的一些难点和盲区。
2、上下联动发挥代表作用。发挥代表联系广泛的优势，开展区镇（街）联动代表网格化执法检查。以代表组为单元，五级代表分别进网格，深入社区，开展执法检查，点面结合，着力构建上下联动、多维发力的格局，延伸了执法检查的触角，让法治渗透到基层治理的末梢。
3、精心撰写执法检查报告。执法检查报告的撰写也坚持创新原则，充分尊重专业代表组和专家的意见，以法律为准绳，按照“内容全面、事实准确，评价客观，问题准确，建议可行”的要求进行撰写。坚持问题导向，突出问题查摆，要求报告结构一般按照“334”的框架撰写，即取得成绩、存在问题和对策建议分别占文章篇幅的30%、30%、40%，后两个内容可以适当增加篇幅。报告由执法检查组提请主任会议进行讨论并反复修改，对在执法检查过程中发现的问题逐一核实，对提出的意见和建议认真研究，为常委会会议作出最终审议意见提供重要参考。
（四）监督落实，提升执法检查实效性
1、高质量开展审议监督
区人大常委会同时审议执法检查工作报告和贯彻落实法律法规工作报告“两份报告”。采取分组审议的形式，审议中先由常委会相关人员作重点发言，在此基础上，再积极引导常委会其他组成人员、列席会议的人大代表、镇街人大负责同志畅所欲言，各抒己见。“一府两院”和法律实施机关及有关单位部门到会听取审议意见，采取“一问一答”的方式，秉承“监督就是支持”的原则，促进问题解决。区人大常委会对“一府两院”工作报告进行满意度测评。
2、组合式开展跟踪监督
区人大常委会将执法检查报告和审议意见交由“一府两院”研究落实，要求在两个月内将落实情况以书面形式报区人大常委会。建立“问题清单”，将审议出的问题分别形成清单，以“一个问题一个清单”的形式交办给“一府两院”研究办理，并实施跟踪监督。对一些重点问题，采取听取汇报、视察调研、明查暗访、工作评议、专题询问、代表约见、质询等方式开展“组合式”监督。2020年8月对《安全生产法》“一法一条例”实施情况开展工作质询，区商务局、住建局、民政局、清河经济开发区、消防救援大队等有关单位部门现场应询，对安全生产中的9个重点难点问题，区人大常委会委员分别发问，部门一一作答，对存在原因认真分析，对目标措施一一承诺。为推动《水污染防治法》得到贯彻实施，对一些突出问题采取“暗访+约见+回头看”等方式开展监督。如群众反映强烈的红旗河污染问题，区人大常委会在暗访基础上，对城南街道、农水、住建、生态环境等单位和部门开展代表约见，推动区政府拿出整治方案，实施碧水工程，期间区人大常委会多次组织代表开展视察调研，经过4个月的整治，现在岸青水绿，已成为我区重要的景观带。在文明城市创建的关键阶段，结合《淮安市文明促进条例》、《淮安市市容管理条例》贯彻实施情况，把开展小区治理评议作为镇街人大的“规定动作”。2018年以来，区人大常委会在执法检查中共开展工作评议4次、专题询问2次、代表约见5次、质询1次。交办给区政府的157个问题清单，已整改完成129项，整改率达到82.17%，整改率稳步提升，彰显了法律利剑的“巡视”作用。
图2 2018-2019年执法检查问题清单整改情况图
注：①安全生产“一法一条例”检查问题整改情况；②《中华人民共和国食品安全法》检查问题整改情况；③《中华人民共和国水污染防治法》检查问题整改情况；④《淮安市文明促进条例》、《淮安市市容管理条例》检查问题整改情况。
3、依法推动公开监督
区人大常委会对执法检查工作进行动态宣传报道，并对执法检查审议意见和落实情况，在媒体、网络平台上进行了一定公开，接受舆论和社会监督，提高了公众对执法检查的知晓度、关注度和参与度。
“链式”执法检查实施以来，取得了较好工作成效。一是推动了热点难点问题的整改。如对食品安全的执法检查，拓展了“透明食药监”的覆盖面，保障了群众“舌尖上的安全”；对环境保护、水污染防治、土壤保护的执法检查，打响蓝天碧水净土保卫战，保障了生态文明和群众生命健康安全；对《淮安市文明促进条例》、《淮安市市容管理条例》两个地方性法规的执法检查，一定程度上化解了文明城市创建中文明养犬、乱搭乱建、飞线治理等老大难问题。二是有助于推动相关主体的责任落实。执法检查推动了“一府两院”管理责任和部门监管责任的落实，提高了他们的依法行政能力水平，从而推动了企业主体责任的落实。如对食品安全的执法检查，推动区政府加快出台了《小餐饮管理办法》和《农村宴席管理办法》等政策文件，规范了具体领域的食品安全工作。三是推动了法律法规的不断完善。对《淮安市文明促进条例》、《淮安市市容管理条例》的执法检查，发现这两个新制订的地方性法规存在的奖惩政策不够明确等问题，及时向市人大常委会做了报告，推动了两部法规的修改和完善。四是提高了社会共治水平。执法检查中，“一府两院”、人大代表、市民群众、媒体各界共同参与，形成了各界各方“知法、守法、用法、护法”的社会氛围，提高了社会治理能力和社会共治水平。
三、加强完善“链式”执法检查的对策与思考
“链式”执法检查的开展虽然取得了较好的效果，但仍然存在一些问题，突出表现在：专业化不高，监督“不够准”；透明度不高，检查“内部化”；实效化不强，监督“形式化”等。今后我们将按照 “专业化”、“刚性化”、“公开化”的标准对“链式”执法检查工作进一步加强和完善。
1、借力外部资源，促进执法检查“专业化”
执法检查力求实现全程“专业化”，即从议题确定到监督落实，每个环节力求“专业化”开展。一是确定议题要征询专业代表、学者、法律专家的意见建议。二是在检查中，邀请专业代表和相关专家参与，对检查组的成员要加强指导，组织专家讲座、辅导讲座、专业人员领学、座谈讨论、讲习所宣讲等多种形式的培训学习，吃透法律法规，打造一支专业化高素质检查队伍。三是在报告撰写、审议发言、审议意见形成等环节，充分听取专业代表、法律专家的意见建议，尝试代表审议和专业小组审议相结合的办法，保证审议工作的高质量。四是对“一府两院”办理落实审议意见情况，组织专业代表和专家进行评估和测评。探索引入第三方评估机制，借助第三方“外脑”，通过第三方客观、中立、系统的评估，为执法检查提供技术支撑和专业参考。
2、持续叠加监督，保障执法检查“刚性化”
硬化组合叠加监督。一项监督工作，多种组合方式叠加通常会取得“1+1 > 2”效果。在检查阶段，推行“问卷调查+视察调研+走访座谈+明察暗访”相互组合的监督模式，进一步强化随机抽查、重点抽查、暗访等手段的综合使用，确保检查实效；继续实施“审议+测评+回头看+约见+专题询问+质询”等多种方式相互组合监督，开展持续监督、跨年监督，确保问题整改。
推行“三张清单”制度。区人大常委会对审议意见以“问题清单”方式交办“一府两院”及相关单位部门，但“链”式监督工作核心在于增强部门整改落实问题清单的实效，因此后续跟踪监督还需要“整改清单”、“销号清单”作为工作落实的依据。只有“销号清单”完全销号，才能实现该项监督工作的闭环管理。
落实问责制。对执法检查结果的运用上，要敢于动真碰硬，敢于采取质询、特定问题调查等法定刚性手段，强力推动法律实施。
3、扩大媒体效应，推动执法检查“公开化”
监督法强调，监督工作必须公开。要把公开监督纳入制度化管理，借助新时代新媒体的力量，全方位开展对执法检查的监督。要利用媒体杂志、网络平台等途径公开征集执法检查议题；检查中要及时公布检查信息，以问卷调查、走访座谈等方式，广泛听取群众意见和反映，设立公开电话，接受群众的投诉和举报，扩大社会公众对执法检查工作的参与度和关注度。审议意见整改落实情况尝试以“问政”、现场直播、系列报道等形式向社会公开，营造舆论声势，推动问题解决，形成群众关注、政府推动、主体落实的格局，把执法检查做深做透，取得实实在在的效果。
（淮安市清江浦区人大常委会 唐胜军）