练好人大代表履职基本功

——谈谈人大代表如何写好议案建议

陈剑

   一、正确认识议案建议的重要性

  （一）议案建议是宪法和法律赋予人大代表的神圣权利。代表依法提出议案建议，是宪法、地方组织法、代表法以及有关地方性法规作出明确具体规定的，其中，宪法、地方组织法有概述性的规定，代表法和各级地方性法规有具体性规定。有关法律明确规定：代表提出议案建议既是法律赋予的神圣权利，更是人大代表应当履行的义务。因为人大代表是人民参加行使国家权利的代表，提出议案建议，是人大代表参加管理国家事务、管理经济与文化事业、管理社会事务的一项重要工作，也是人大代表必须经常行使的权利、履行的义务，是人大代表应当履行也必须履行的一项重要职责。因此，人大代表必须珍视这种权利，高站位认识这项义务，高质量提出有针对性可操作性的议案建议。

  （二）议案建议是人大代表为民代言的真实、具体反映。人大代表是各个领域、各行各业的先进分子，由广大人民群众直接选举或间接选举产生，其职能定位必须是“民有有呼、我有所应”，代表人民的利益鼓与呼。所以，要深化“两个联系”，通过参加人大的各项活动，包括参加人民代表大会，参加人大常委会组织的调研、视察、执法检查等活动，参加人大代表主题活动，参加进“家、站、室”联系人民群众活动，紧紧围绕本地区经济社会发展的重大问题和事关人民群众的热点难点问题，切实关注民意民声民情，积极提出反映人民群众心声的议案建议，通过有关机关、组织的认真办理，推动有关问题的落实和解决。

  （三）议案建议是畅通民意表达渠道、促进社会和谐的桥梁纽带。随着改革开放的不断深入，经济社会的不断发展，社会生活中还存在不少这样那样的问题，存在一些人民群众的急难愁盼问题，迫切需要完善上下顺畅的沟通渠道，反映广大人民群众的意愿和要求，因此，由人民群众依法选举产生的人大代表同人民群众密切联系沟通，听取各方面的意见和建议，再将人民群众的呼声汇集整理成议案建议，供有关机关、组织办理解决，这就畅通了民意表达渠道，拉近了政府与群众的距离，化解了有关社会矛盾，提升了政府诚信度和社会和谐度。

  （四）议案建议是推动有关机关改进作风、提高效率的有效方式。“一府一委两院”由人大选举产生，接受人大监督，执行人大的决议、决定，办理人大代表的议案、建议。我们人大代表的议案建议约有95%交由政府及其部门办理，另有约5%由党群部门和法检两院办理。实践证明：代表提出的议案建议，有的成为部门制订规章制度的重要依据，有的成为改进工作、优化流程的重要提示，有的成为改良作风、提高工作效率的重要引擎，这些，无不显示出人大代表议案建议的强大正能量和重要影响力。

  （五）议案建议是助推地方经济社会发展不可或缺的重要抓手。人大代表议案建议，来源于人民群众的所思所盼，植根于人大代表的调查研究和深入思考，大部分议案建议上接天线（符合党的方针政策以及党委政府对各项工作的总体要求），下接地平线（因地制宜、切合实际，与人民群众的期盼与愿景相吻合），有关机关和组织在采纳和办理以后，产生了良好的社会效益和经济效益，对推动一个地方的经济社会发展发挥了积极作用。

   二、议案、建议的含义及基本要求

  （一）代表议案

  1、含义：议案是指法定主体依法向国家权力机关提出，并要求对有关事项和问题予以审议作出决定的议事原案。根据宪法和有关法律，议案共有两类：一是有关机关提出议案（人大常委会、人大各专门委员会、本级人民政府、大会主席团等）。二是人大代表提出的议案，是指各级人民代表大会在举行会议的时候，由法定数量的代表在规定期限内提出的，内容属于本级人大职权范围内的议事原案。

  2、范围：按照法律规定，代表所提议案的内容必须属于本级人民代表大会范围的事项。地方各级人大代表所提议案的范围主要包括五个方面：①制定、修改、废止以及解释本行政区域的地方性法规（县、区、乡镇代表不能提）；②由本级人大决定的关于宪法、法律、行政法规和地方性法规在本行政区域实施中的重大问题；③由本级人大对本级“一府一委两院”的工作实施监督的事项；④由本级人大作决议、决定的重大事项；⑤本级人大职权范围内的其他事项。不属于人大职权范围内的事项，不能作为议案提出，譬如：政府行政管理职权范围内的事项，“一委两院”的监察权、审判权、检察权范围内的事项，政党、社会团体、企事业组织和个人的事务，应由上级或下级人大、政府处理的地方性事务等。

  3、基本要求：根据宪法和有关法律，代表提出议案有“四个法定”要求，一是人数法定：全国30人、省市县区10人、乡镇5人以上联名，必须明确领衔代表，；领衔代表需广泛征询附议代表的意见建议；二是内容法定：本级人大及其常委会职权范围的事项，其他可以以建议、批评和意见的形式提出；三是时间法定：必须在人代会期间规定的议案截止时间前提交；四是要素法定：议案应当由案由、案据和方案。案由指提出议案的理由（为什么?有何必要性），案据是指议案的依据（理论和事实依据，该议案的合理性、可行性等），方案指解决问题的具体办法、措施（此为核心内容）。同时，要坚持一事一案的原则，集中于某个事项，主题鲜明，突出重点。

  （二）代表建议

  1、含义：代表法规定，代表有权向本级人民代表大会提出对各方面的建议、批评和意见，提出建议就是提出自己的主张，提出批评是指对错误和缺点提出意见，提出意见就是对事情表达看法和想法。三者一般简称为建议。人大代表对各方面工作提出建议，是作为国家权力机关的组成人员就各方面工作提出主张，指出缺点和错误，发表看法。

  2、内容：各级人大代表层级不同，职责要求有所不同，但作为国家权力机关组成人员的性质是相同的，都必须围绕党委、政府的工作中心，围绕改革发展稳定的大局和人民群众切身利益的重大事项，围绕社会普遍关注的热点难点问题，在调查研究的基础上，提出好的建议。就在座的市人大代表而言，建议的内容要围绕我市经济社会高质量发展、优化营商环境、重特大项目攻坚、巩固脱贫攻坚成果、助力乡村振兴、生态环境治理、安全生产专项整治，市域社会治理现代化、民生实事的落实、社区管理与服务、助推群众急难愁盼问题的解决等方面来确定，提出的建议应该是市级层面需要关注的问题。有人问：涉及党委部门、群团组织职权内容的事项能否作为代表建议提出?答案是肯定的，能提，因为代表法和相关的代表建议办理办法有明确规定。

  3、基本要求：①坚持以人民为中心的发展思想，忠实代表人民的利益和意志。通过调研、视察，人大代表主题活动中，进“家、站、室”接待人民群众等，广泛听取人民群众的意见建议，充分发挥人大代表为党和政府联系人民群众的桥梁纽带作用。②坚持问题导向，实事求是，明确具体地反映实际情况和问题。所提建议有情况、有分析、有具体措施对策。③代表建议可以一人提出，也可以联合提出，可以在人代会期间提出，也可以在闭会期间提出。④建议应一事一议，在建议办理平台提交。

  （三）议案、建议的区别

  二者既相互联系又有明显区别。区别在于：①作用不同。审议和表决议案是人大作出重大决策的开始，而代表建议的办理，则是有关机关、组织的法定职责，是平行的两条线同时运作，同时发力，同时发挥作用。②提出方式不同。议案必须按照法定的联名代表人数，依照法定程序提出，而建议可以个人提出，也可以联名提出。③时间要求不同。代表提出议案，必须在人代会大会主席团规定的议案截止时间前提出，而建议没有时间限制，闭会期间也可以提出。④撰写要求不同。代表议案应当有案由、案据、方案三要素，而建议则原则要求有情况、有分析、有建议即可。⑤处理程序不同。议案由大会主席团或者人大常委会决定是否列入会议议程，而建议则由常委会直接交有关机关、组织研究办理。

   三、怎样写好议案建议

  （一）认真充分准备。一要自觉强化学习。①加强政治理论学习，学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学习习总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，学习党的二十大精神，学习党的方针政策，学习中央、省市委人大工作会议精神，始终保持思想上的清醒，政治上的坚定，行动上与党中央保持高度一致。②学习法律法规。认真学习宪法、地方组织法、选举法、代表法、监督法等，学习人大代表履职的法律法规知识，强化法治观念，提高运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题的能力。③提升自身业务水平。既要学习本行业、本部门的业务知识，也要学习代表履职的业务技能、应知应会知识，掌握审议各项报告的技巧，提出议案、建议的专业水平，优化知识结构，提高综合素质。二要深入调查研究。调查研究是人大代表履职行权的基本功，也是代表提出高质量议案建议的前提条件。要积极参加人大及其常委会以及代表小组的活动，深入“家站室”接待人民群众，广泛开展调研研究，广泛深入了解社情民意，广泛听取人民群众的意见需求，为提出议案建议创造条件。三要积极参加闭会期间的活动。主要有：年中调研、会前视察、人大代表主题活动、代表小组活动、执法检查、学习培训、列席人大常委会会议、列席政府常务会议，参加政情通报会、部门评议会等。要通过参加各类活动，积极落实民有所呼、我有所应，增强提高议案建议质量的主动性和科学性。四要主动知情知政。主动了解市委、市政府中心工作情况，对重点工作当前需要解决的问题、未来发展规划，正在推动的重大项目，以及经济社会发展的基本情况等，充分知情知政，为依法履职、认真提出高质量的议案建议奠定基础。

  （二）精心谋划选题。选题是指议案、建议所选择的主题，选题直接关系到议案、建议的质量。主题选好了，可以事半功倍，有利于交办和办理，这也是我们常说的：只有人大代表提出高质量的议案建议，才能推动相关机关、组织高质量的办理落实；反之，如果主题没有选好，不仅议案、建议的价值得不到体现，办理工作也容易流于形式。一要从围绕中心、服务大局的高度选题。围绕改革稳定发展、经济社会发展、人民群众普遍关心的重大问题选题，针对机关工作的短板、弱项，或者需要改进完善的方面选题。二要从人民群众急难愁盼的问题中选题。尤其是教育、医疗、养老、就业、生态环境等人民群众关心的热点难点问题，需要我们代表深入群众当中，听民声、聚民智，从民情民意中、民生所向中、民有所呼中去选题。三要从自己关心熟悉的领域或自身所在行业存在的问题中去选题。从熟悉的行业领域去选题，容易找到关键要害，精准把脉，提出可行性、科学性、合理性比较强的议案建议，对推动有关领域有关行业的工作具有重要作用。

  （三）精细梳理素材并精准取材。材料是撰写议案建议的基础，素材从何而来?①在履职过程中积累素材；②在参加活动中收集素材；③在听取各项报告中提取素材。素材收集之后，要及时进行加工整理：①素材分类。可以根据常规做法，按照工业经济、乡村振兴、社会事业、民生实事、社会治理、生态文明等归类为若干个方面的专题，这样，根据议案建议的选题来选取素材就非常方便了。②消化理解并进行筛选。及时阅读理解、消化吸收，并进行综合分析、相互比较、有所取舍，把需用的素材筛选出来，确保撰写议案建议时信手拈来、为我所用。③优化组合。按照议案建议各自的写作形式和表现方法组合不同的素材，发挥素材在阐明情况、说明观点、分析问题、提出建议中的支撑作用。

  （四）写作符合规范。1、议案。①标题：由“关于+案由+文种（议案）”三要素构成，如“关于进一步加快淮安航空货运枢纽建设的议案”、“关于强化工业重特大项目招引、带动先进制造业加速发展的议案”，这些议案标题语言规范、观点鲜明、言简意骇、一目了然。②正文：案由即提出议案的目的，也就是需要解决的问题；案据即提出议案的依据，包括法律的、政策的、事实的依据，务求事实准确，说理充分，合情合理；方案即解决问题的具体措施，应该明确具体、操作性强，便于有关方面落地落实。2、建议。①标题：由“关于+案由+文种（建议）”三要素构成，如“……”，建议标题要求格式规范、主题鲜明，与正文内容紧密契合。②正文：由三部分构成，即提出问题（是什么）、分析问题（为什么）、解决问题（怎么办）。A、提出问题，即在正文开头提出建议表达的中心观点，观点要明确具体，不能含糊其辞、大而化之。B、分析问题，针对观点进行分析，包括现状阐述、对比分析、数据引证等，分析问题要有层次、有深度、有点有面。C、解决问题，在分析的基础上提出有针对性的解决问题的方案、对策和建议，且具有必要的可行性和可操作性。

  （五）文风朴实、言简意赅。议案建议要求内容充实、数据翔实、语言朴实，做到观点鲜明、文字流畅、简明扼要，方案措施切实可行。议案、建议的写作可以向新闻作品中“消息”写作的“凤头猪肚豹尾”的方向努力：“凤头”即案由，“猪肚”即肚里要有货，议案的案据、建议的分析问题要深入浅出、有理有据；“豹尾”即措施有力，议案的方案、建议的解决问题，都应该明确具体、切实可行，针对性操作性强，有利于实实在在解决问题。通过广大代表的不懈努力，力争让我们的议案建议文风更加朴实、文字更加优美、行文更加新颖，为助推我市经济社会的高质量发展贡献我们人大代表应有的智慧和力量！