1949年8月至11月，毛泽东就召开各界人民代表会议分别给各中央局、各野前委及相关领导同志发了9封文电（包含给新华社社论加的一段话）。毛泽东以鲜明而严肃的态度，要求各方召开各界人民代表会议。他代表党中央起草的9封文电，既是刚性的工作部署，也是中国共产党领导下的人民民主政治建设的指南，更是我国根本政治制度——人民代表大会制度的思想理论和工作方法之源。这9封文电措辞严厉而恳切，彰显着严肃认真、毫不含糊的鲜明态度；这9封文电内涵丰富，对于深刻认识人民代表大会制度的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑，在新时代新征程坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，促进人民代表大会工作高质量发展有着重要的历史和现实意义。这9封文电开启了人民当家作主、依法行使国家权力、管理国家事务和社会事务进程的序幕，也无可争辩地凸显了毛泽东作为人民代表大会制度开拓者、创建者、奠基者的卓越功勋和历史地位。

新中国成立前后百废待兴，日理万机的毛泽东为何如此重视各界人民代表会议？在毛泽东的心目中，政党、政权之要就是要处理好与社会各界及人民群众的关系。“现在请你们严催所属三万人口以上的城市，务于九月份一律开一次各界人民代表会议，并一律将开会情形在报纸上公开发表，在广播台上公开广播……借此以使所属三万人口以上城市的党的组织和各界人民代表亲密结合，经过他们去团结各界人民，克服困难，恢复和发展生产。”_［1］25“这是一件大事。如果一千几百个县都能开起全县代表大会来，并能开得好，那就会对于我党联系数万万人民的工作，对于使党内外广大干部获得教育，都是极重要的。”_［1］90不难看出，在新中国成立之际召开各界人民代表会议，对于掌握了政权的中国共产党能否为人民所认同、所接受、所支持意义重大。有鉴于此，毛泽东急切指示迅速召开各界人民代表会议，“你们应重视此事”，“召开是正确的，不召开是不许可的”，“勿误”，“是为至盼”，对于一时没召开会议、召开了没有及时报告的严肃批评。召开各界人民代表会议，成为新中国成立之初党和政府与社会各界特别是广大人民群众联系的最基本的组织形式和工作方法。

1954年9月15日，毛泽东在一届全国人大一次会议开幕会上。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这是毛泽东的伟大创举。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实际相结合，提出了建立人民代表大会制度的重要思想，并为此进行了不懈探索。新中国成立前后毛泽东关于召开各界人民代表会议的9封文电，明确了人民代表会议主题、原则、思路、办法等一系列重大内容，奠定了人民代表大会制度的理论基础和实践要求。9封文电中的丰富思想内涵，迄今仍然闪烁着耀眼的光辉，对于加强民主和法制建设，发扬人民代表大会制度优良传统，推进人民代表大会制度创新发展有着重要的历史和现实意义。

尊重人民的主体地位

毛泽东虽然没有明确提出这一观点，但9封文电的字里行间体现了他的“人民主体观”。他在指示召开各界人民代表会议时，鲜明指出人民力量的强大和人民智慧的宝贵，要求“克服党的领导机关中的许多人只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议的官僚主义作风”_［1］25，严肃告诫全党同志，不能束缚于党内狭小圈子，必须放眼社会各界、放眼广大人民。他多次提到：“三万以上人口城市和各县均须召开各界人民代表会议。”在1949年9月4日的文电中还提出：“二万以上不足三万人的城镇，亦可开各界代表会。”在会期要求上，毛泽东提出中小城市至少每月一次，每次一天，至多两天；大城市每月或每两月一次，每次一两天，至多三天。既让群众有充裕的时间来表达意愿，也使党和政府有充足的时间来听取群众意见建议。建设新中国，必须密切联系群众、走好群众路线，把人民群众的根本利益和共同意志作为工作的出发点和归宿；要充分尊重民意、广泛集中民智，国家的事情放手让国家的主人——人民来参与、来商量。通过讨论商量，找到社会各界共同意愿和要求的最大公约数。

人民代表会议是权力机关

早在1948年4月1日的晋绥干部会议上，毛泽东就指出：“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”在9封文电中，毛泽东通过指示各中央局、分局及相关领导同志借助人民代表会议，遵循民主集中制原则议大事、作决定，明确了人民代表会议的性质和定位。在毛泽东看来，中国是中国人民的，即国家一切权力属于人民，各级党的干部手中的权力来自人民，是代表权力的主体——人民来行使权力的，而人民代表会议就是人民当家作主的地方、行使权力的地方，与人民群众生产生活相关的一切重大问题都应交由人民代表来决定。“例如剿匪、反霸、借粮、征粮、救济灾荒、修理堤坝、推动农民组织起来建立农协、减租减息问题、恢复和发展县范围内的工商业及文化教育问题、推动人民币及县的财政金融问题等，均以召开各界代表会议，经过讨论，取得代表们同意，然后传达推行，比较不开这种会，长期限于党内干部的讨论、传达和推行，要有利得多”_［1］32。

1949年10月，苏南第一届各届人民代表会议第一次会议在无锡召开。

人民代表要有广泛性

这是人民代表大会制度诸多鲜明特征中的重要一点。在毛泽东的9封文电中，这一观点十分鲜明。1949年9月7日，毛泽东在致华中局并告各局、各野的文电中说：“县的各界代表会的成分，应包括党、政、军的代表，农民及工人的代表，及若干开明绅士的代表。”此前的同年8月25日，毛泽东在为中共中央起草的关于各县均应召开各界人民代表会议的指示中明确，新老解放区各县也要召开各界人民代表会议。“由农会、工会、学生会、文化教育界、工商业界及党政军选派代表参加，讨论全县工作。大县代表二百余人，中县代表一百余人，小县代表数十人”_［1］26。代表的广泛性尤其是相当数量的基层代表，充分彰显了人民代表会议的根基和血脉。事实也充分表明，只有广泛代表性才能保证人大代表始终代表最广大人民群众的利益，从而避免成为某些利益集团的代言人。

人民代表会议不能搞形式主义

在1949年9月4日的一份文电中，毛泽东明确指出，召开各界代表会议必须反对形式主义。要做到这一条，“每次会议要有充分准备，要有中心内容，要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题，要展开批评和自我批评”。为保证会议实效，在有关会议研究解决的问题上，毛泽东指出，“每次解决问题不要多，应集中在一两个问题上”_［1］24，“每次讨论和决定的问题有一个或二个就够”_［1］25。毛泽东认为，召开人民代表会议是要商议大事的，不能为了开会而开会，必须带着问题意识，着眼解决问题。1949年11月27日，毛泽东在致华南分局并告华中局等的指示中要求：“你们必须将这种市的县的各界人民代表会议看成是团结各界人民，动员群众完成剿匪反霸、肃清特务，减租减息，征税征粮，恢复与发展生产，恢复与发展文化教育直至完成土地改革的极重要的工具。”在毛泽东看来，如果人民代表会议不聚焦问题，“靴子不落地”，一次又想解决很多问题，就可能吃“夹生饭”、走过场。为此，要把人民代表会议“当作一件大事去办，否则将损害党的政治威信”。

1950年4月，南京市第一届各界人民代表会议第三次会议召开。

人民民主是渐进的过程

任何民主都是不断推进、逐步完善的，中国共产党领导的人民民主也是如此。新中国成立前后，国情纷繁复杂，社情千差万别，民情林林总总。对于如何开好各界人民代表会议，毛泽东坚持运用其一贯的具体情况具体分析、具体对待的马克思主义方法论。1949年9月4日，毛泽东在给各中央局、各分局、各野前委的电报中因情论事，明确甚细：“在新解放区，各界代表会的开始若干次，代表的产生可以推派和聘请为主，由可靠民众团体的民主选举为辅，以后，即可改为由各团体、各界的民主选举为主，推派和聘请为辅……尚未彻底完成土改的省、县、区三级，均开各级代表会议，乡村开农民代表会议，而以县的各界代表会为中心……已完成土改的省、县、区、乡四级，均开人民代表大会，但在开始若干次，亦可开各界代表会议，以为过渡。”_［1］301949年9月16日，毛泽东在修改一则新华社社论时特意加的一段话中要求：“老解放区，凡属条件成熟的地区，则应召开普选的全权的人民代表大会；凡属条件尚未成熟的地区，亦可召开各界人民代表会议以为过渡。”_［1］471949年11月27日，毛泽东以中央名义给华南分局并告华中局等的一则电报中要求：“县各界人民代表会议开会之前必须召开县的农民代表会议，由这个会议选举出席县各界代表会议的农民代表。”_［1］92毛泽东非常了解社会最底层的工人、农民，他紧贴国情推动实施最广大人民民主，因而新中国成立初期我们党倡导的人民民主很快得到广泛认同，并凝聚起社会各界的力量。民主是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，特别是中国共产党人推崇的民主是马克思主义的民主，这个民主有其自身的特点和规律。它是基于我国文化传统、经济社会发展实际的渐进改进式、内生性演化式的民主，是集中指导下的民主，不可能一蹴而就。正反两方面的大量事实表明，人民民主这个“德先生”，也要稳步走、循序渐进来；如果操之过急、不顾主客观条件强行超越阶段，就可能背离民主的精神和真谛，难以形成国家治理合力。

人民代表会议要始终坚持党的全面领导和正确政治方向

毛泽东高度重视党的领导，他在1949年9月4日的文电中指出，人民代表会议“总以既能保证会议由我党领导，又能养成民主精神为原则”，“会议之前由党委（市委、县委等）召集代表中的党员开会一次，决定方针”。同年9月7日，毛泽东在另一封文电中就党员代表数量特别提出：“共产党员及可靠的左翼分子，应超过二分之一，保证决议的通过。”_［1］32人民代表会议的政治性很强，必须坚持正确的政治方向。对此，毛泽东既抓方向性的原则问题，又抓党员大会、党员代表构成等具体操作层面的工作，以具体促关键，以细节保核心，从而确保党对人民代表大会的全面领导。坚持党的全面领导，是加强人民代表大会制度建设、做好人民代表大会工作的基本前提和根本保证。毛泽东对人民代表会议的政治把关、大局定向，有着深远的历史意义和重大的现实意义。新形势下，坚持和完善人民代表大会制度，必须始终坚持和突出党的领导，必须始终高举党的旗帜。

1950年10月，苏北第一届各界人民代表会议召开。

毛泽东是人民代表大会制度的伟大开拓者、创造者和奠基者，但相关探索不是一蹴而就而是日臻成熟的。1949年9月7日，毛泽东在致华中局等的一封电报中指出：“此种会议（各界人民代表大会），我们尚无经验，请你们注意收集经验，指导各地，并告我们。”在此前代为中共中央起草的一份指示中，毛泽东要求各中央局、分局，“你们应重视此事（各界人民代表大会），总结经验，报告中央为要”［1］24。1949年10月13日，毛泽东在致彭德怀、习仲勋等人的电报中要求：“你们看了松江县的经验（全县各界人民代表会议的经验）后，请即通令所属一律仿照办理……并请你们选择一个县，亲自出席，取得经验，指导所属。”毛泽东的9封文电，既有自己的谋划设想，又不乏地方经验推介。新时代新征程，发展社会主义民主政治，坚持和完善人民代表大会制度，推进全过程人民民主，要始终注重传承好、弘扬好毛泽东等新中国缔造者创造性提出的根本政治制度的基本理念、基本方略，按照习近平总书记提出的“总结、继承、完善、提高”的原则，不断推进人民代表大会制度理论创新和实践创新，充分展现人民代表大会制度的强大生命力和巨大优越性。

参考文献：

［1］全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室.人民代表大会制度重要文献选编（一）［M］.北京：中国民主法制出版社，中央文献出版社，2015.

（作者系江苏省人大常委会工作理论研究会副会长，江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）